EU-kommissionens förslag till direktiv om stärkt tillämpning av principen om lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete tack vare insyn i lönesättningen och efterlevnadsmekanismer

Diarienummer: 2021/0258

Arbetsmarknadsdepartementet

Datum: 8 april 2021

Arbetsgivarverket gör följande analys av EU-kommissionens förslag till direktiv om stärkt tillämpning av principen om lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete tack vare insyn i lönesättningen och efterlevnadsmekanismer.

Enligt Arbetsgivarverket är det angeläget att motverka och undanröja lönediskriminering. I likhet med andra aktuella EU-initiativ, som direktivförslaget om minimilöner, har dock direktivförslaget om lönetransparens trots ett gott syfte en utformning som skulle få allvarliga negativa konsekvenser for svensk arbetsmarknad och lönebildning om det genomfördes.

Direktivförslaget utgår från ett påfallande mekaniskt och statiskt synsätt på lönebildning och arbetsmarknad. Förslaget står därmed i stark kontrast till lönebildningen på svensk arbetsmarknad där arbetsmarknadens parter har ett självständigt ansvar for lönebildningen och har funnit samsyn om att lönesättningen ska utgå från sakliga kriterier och inte baseras på arbetsvärderingssystem. På stora delar av svensk arbetsmarknad är parterna också överens om att lönesättningen ska vara individuell och differentierad och inte baseras på tarifflöner.

Förslagets utformning gör det enligt Arbetsgivarverket uppenbart att EU-kommissionen saknar förståelse för den svenska partsautonomin och parternas självständiga ansvar för lönebildningen. Direktivförslaget tar enligt Arbetsgivarverket sikte på en angelägen fråga. Risken för lönediskriminering kan aldrig uteslutas och det är därför viktigt att rikta uppmärksamhet på frågan. Samtidigt är det enligt Arbetsgivarverket viktigt att framhålla att huvudförklaringen till löne- och inkomstskillnader mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden inte är lönediskriminering utan strukturella faktorer som till exempel olikheter i yrkesval, förvärvsfrekvens, arbetstidsomfattning och ett ojämställt ansvar för hem och familj.

Arbetsgivarverkets bedömning är att direktivförslaget om det genomfördes skulle göra liten skillnad i sak på det område det är avsett att påverka men leda till omfattande administrativ börda och merkostnader för arbetsgivarna. Förslaget skulle också innebära en inskränkt partsautonomi och ge en negativ påverkan på lönebildningen. Direktivförslaget strider därmed mot principerna om subsidiaritet och proportionalitet. Dessutom skulle förslaget leda till oförutsägbarhet då EU-domstolens tolkningsutrymme avseende de föreslagna bestämmelsernas egentliga betydelse är stort.

Sverige har redan i dag lagstiftning, med krav på lönekartläggning och handlingsplaner vid osakliga löneskillnader, med samma syfte som det föreslagna direktivet. Direktivförslagets bestämmelser om omvänd bevisbörda, hypotetisk jämförelseperson, definition av lika och likvärdigt arbete, jämförelse med anställda hos andra arbetsgivare står dock i strid med diskrimineringslagens bestämmelser om lönekartläggning.

Detaljerade förslag med långtgående konsekvenser

Som exempel på problematiska bestämmelser i direktivförslaget kan följande nämnas.

Formuleringen i artikel 4 om att löneskillnader som "kan tillskrivas en och samma källa som fastställer lönevillkor" utgör grund för att analyser ska göras som avser även arbetstagare hos andra arbetsgivare kan få långtgående och orimliga konsekvenser. Formuleringen skulle kunna uppfattas som att arbetsgivarens analys ska omfatta alla andra arbetsgivare vars arbetstagare omfattas av samma centrala löneavtal. Formuleringarna i samma artikel om att jämförelser kan göras med hypotetiska personer om ingen faktiskt jämförbar person kan fastställas saknar logik. Det finns ingen möjlighet att fastställa vilken lön en sådan fiktiv arbetstagare skulle ha haft.

Kravet i artikel 5 på att arbetsgivaren ska ange lönenivå när ett ledigt arbete utannonseras skulle inte fungera i praktiken på den svenska arbetsmarknaden eftersom det i de flesta fall inte finns någon i förväg fastställd lönenivå. Ett rimligt lönespann kan anges först på sent stadium i rekryteringen när en bedömning gjorts av en arbetssökandes kvalifikationer. Ett lönespann som skulle anges redan när arbetet utannonseras skulle behöva vara så vitt att det skulle bli meningslöst. Utformningen av den föreslagna bestämmelsen visar att utgångspunkten när direktivförslaget tagits fram är att löner sätts genom i förväg bestämda tariffer. En strikt tolkning av bestämmelsen skulle inskränka möjligheten till individuellt bestämda löner. Det föreslagna förbudet att fråga en arbetssökande om nuvarande lön framstår som märkligt i en öppen dialog mellan arbetsgivare och arbetssökande.

Direktivförslagets omfattande informations- och rapporteringskrav enligt artikel 7 och 8 skulle medföra ett betungande merarbete för arbetsgivarna. De detaljerade bestämmelserna om gemensam lönebedömning i artikel 9 riskerar att komma i konflikt med parternas nuvarande arbetssätt.

Direktivförslagets fokus på rättslig hantering av löneskillnader enligt artiklarna i kapitel III med omvänd bevisbörda och liten ekonomisk risk för arbetstagarsidan gör att regelverket om det genomfördes skulle bli påtagligt tvistedrivande och orsaka omfattande merarbete och kostnader för arbetsgivare.

Begrepp som i dag definieras av parterna eller på nationell nivå, t. ex. lön, bör inte definieras på EU-nivå eftersom det skulle inskränka parternas möjlighet att definiera begreppen utifrån förutsättningarna på det aktuella avtalsområdet. Hänvisningen till rättspraxis på EU-nivå avseende definitionen av arbetstagarbegreppet skulle inskränka möjligheten att definiera begreppet på nationell nivå och påverka flera rättsområden som arbetsrätten och skatterätten. Det bör också framhållas EU-domstolens rättspraxis om arbetstagarbegreppet gäller unionsrätt om gränsöverskridande arbetstagarrörlighet som alltså har utarbetats i en helt annan kontext än den nu aktuella. Det är enligt Arbetsgivarverket av stor vikt att en legaldefinition av arbetstagarbegreppet inte införs. Som förslaget är utformat finns också risk att partsgemensamt överenskomna kriterier för saklig lönesättning skulle kunna komma att överprövas av EU-domstolen.

Lönetransparens och saklig lönesättning på det statliga avtalsområdet

Till stöd för Regeringskansliets fortsatta arbete med direktivförslaget vill Arbetsgivarverket ge följande korta beskrivning av hur parterna på det statliga avtalsområdet verkar för lönetransparens och för att osakliga löneskillnader inte ska uppstå.

I grunden avgörs lönenivån av vilken lön arbetsgivaren behöver betala för att kunna rekrytera, behålla och utveckla den kompetens som behövs för verksamheten. Marknadssituationen kan vara den dominerande faktorn för lönenivån. Lönen baseras på en bedömning. Vid rekrytering avser bedömningen vilka arbetsuppgifter arbetstagaren väntas utföra och med vilken kvalitet. Rätt lön låter sig alltså inte mekaniskt räknas fram genom ett arbetsvärderingssystem.

I de centrala löneavtalen på det statliga avtalsområdet har parterna enats om gemensamma löneprinciper som anger vad som är sakliga kriterier i lönesättningen. Löneprinciperna utgör stöd for lokala parter i den lokala lönebildningen.

Löneprinciperna anger att lönebildning och lönesättning ska medverka till att verksamhetsmålen uppnås och att verksamheten bedrivs effektivt och rationellt genom att säkerställa att arbetsgivaren kan rekrytera, motivera, utveckla och behålla nödvändig kompetens genom att engagemang, motivation och utveckling stimuleras. Lönebildning och lönesättning ska utgå från sakliga grunder och vara individuellt bestämd med en ändamålsenlig lönedifferentiering. Saklig grund för lönesättningen är därmed arbetets ansvar och svårighetsgrad, arbetstagarens resultat och skicklighet samt marknaden.

Parterna på det statliga avtalsområdet har i de centrala löneavtalen slagit fast att lokala parter vid tillämpningen av löneprinciperna har ett gemensamt ansvar för att det inte i något avseende uppstår osaklighet i lönesättningen. Det innebär att parterna har ett gemensamt ansvar för att utjämna och förhindra skillnader i löner och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt.

I likhet med på stora delar av arbetsmarknaden i övrigt producerar parterna på det statliga avtalsområdet partsgemensam lönestatistik. Lönestatistiken är baserad på en totalundersökning och en partsgemensamt utvecklad befattningsnomenklatur med ett sextiotal arbetsområden som anger inriktningen på arbetsuppgifternas innehåll och sex grupperingsnivåer som anger arbetsuppgifternas omfång och komplexitet. Lönestatistiken kan analyseras utifrån en rad variabler och bland annat fördelas på kvinnor män. Den partsgemensamma lönestatistiken utgör också underlag för den allmänt tillgängliga officiella lönestatistiken. Tack vare tillgången till detaljerad lönestatistik kan arbetssökande via arbetstagarorganisationerna få en god inblick i lönenivåerna inom det aktuella området. Lönetransparensen är därmed redan i dag mycket god.

Parterna på det statliga avtalsområdet har också gemensamt utvecklat ett metodstöd för analys av löneskillnader mellan kvinnor och män. Metodstödet har tagits fram som stöd for lokala parters arbete med att säkerställa att det inte uppstår osaklighet i lönesättningen på grund av kön.

Utvecklingen på det statliga avtalsområdet visar att parternas förhållningssätt varit mycket framgångsrikt. Under de senaste femton åren har den observerade löneskillnaden mellan kvinnor och män mer än halverats och sjunkit från 16 procent till 6 procent. Den kvarvarande löneskillnaden förklaras till största del av att kvinnor arbetar med andra arbetsuppgifter och på lägre grupperingsnivåer än män. Den oförklarade löneskillnad som inte kan förklaras av tillgänglig mätbar information uppgår till endast 0,7 procent.

Säkerställ partsautonomin

Det är enligt Arbetsgivarverket av stor vikt att regeringen i första hand verkar för att direktivförslaget dras tillbaka på grund av de negativa konsekvenser som förslaget skulle ge upphov till om det genomfördes. Nuvarande bindande reglering på området är fullt tillräcklig.

I andra hand bör regeringen verka for att direktivförslaget omarbetas på ett sätt som fullt ut respekterar arbetsmarknadens parters autonomi och självständiga ansvar for lönebildningen. Det är också av vikt att säkerställa att ett omarbetat direktivförslag inte leder till kostnadsökningar eller ökad administrativ börda för arbetsgivare jämfört med dagens svenska regelverk.

Beslut i detta ärende fattas av generaldirektör Gunnar Holmgren. I den slutliga handläggningen deltog kommunikationschef Lars Andrén och förhandlare Anders Stålsby, föredragande.

Enligt Arbetsgivarverkets beslut

Anders Stålsby

Ansvarig handläggare:
Anders Stålsby