Var engagemang i förening en förtroendeskadlig bisyssla?

AD 2018 nummer 45 tar upp frågan om en polis engagemang i en förening, som arbetar mot våld i nära relationer, var en förtroendeskadlig bisyssla. Arbetsgivarverket redogör för och kommenterar domen nedan.

Arbetsgivarverket informerar nummer 11 2018

Arbetsgivarverket informerar nummer 11 2018

Bakgrund

Polisinspektören J arbetar dels i polishusets reception med bland annat pass- och beslagsärenden, dels med att utreda vissa passärenden. J ansökte om att få utöva en bisyssla som talesperson och ordförande för en föreningen Handihandförkvinnofrid (föreningen).

Föreningen har som syfte att ge stöd till personer som utsatts för våld i nära relationer, dels genom medmänskligt stöd till de utsatta personerna, dels genom att delta i olika typer av opinionsbildande aktiviteter. J skulle på grund av sin anställning som polis, endast delta i de opinionsbildande och utåtriktade aktiviteterna.

J:s engagemang utgick från egna erfarenheter av att leva i ett destruktivt förhållande och hon hade ett starkt personligt intresse av att engagera sig i frågan.

Bisysslan

I sin ansökan om att få utöva bisysslan hade J uppgett att syftet med föreningen var att ge samtals- och medmänskligt stöd till våldsutsatta kvinnor och män. Föreningen har en Facebooksida där personer kan komma i kontakt med föreningen. Föreningen arbetar även för att medvetandegöra samhället om våld i nära relationer och kvinnofridskränkningar samt driva opinion för förändrade attityder och förstärkt lagstiftning. Det senare genom att delta i paneldiskussioner, manifestationer m.m.

Eftersom J är polis, med anmälningsplikt, skulle hon inte ta hand om Facebooksidans inkorg där de flesta kontakter med föreningen tas. J skulle inte ingå i arbetsgruppen för den konkreta jourverksamheten. Vidare skulle hon vid möten med allmänheten eller enskilda personer informera om att hon som polis har en anmälningsplikt om hon får reda på att ett brott kan ha begåtts. J angav tidsåtgång om ca 5-10 timmar per månad.

Polismyndighetens beslut

I mars 2017 beslutade Polismyndigheten att J inte fick åta sig bisysslan som ordförande i föreningen. Motivet för att polismyndighetens beslut var följande.

Våld i nära relationer och kvinnofridskränkningar är uppgifter som ligger inom det polisiära området. Allmänhetens förtroende skulle kunna ifrågasättas genom föreställningar om att en arbetstagare och kanske även dennes kollegor inte är helt opartiska vid bedömning av situationer och åtgärder som har anknytning till en verksamhet där en polisanställd verkar. Även om bisysslan inte skulle rubba förtroendet för just J:s opartiskhet i hennes tjänsteutövning, finns enligt Polismyndigheten risk för att bisysslan skulle kunna komma att rubba förtroendet för annan arbetstagare i myndigheten eller skada myndighetens anseende.

Interimistiskt beslut

Polisförbundet väckte talan vid Arbetsdomstolen (AD), och yrkade att beslutet skulle upphävas och att AD interimistiskt skulle förordna att beslutet tills vidare inte skulle gälla. AD beslutade även så (AD 2017 nr 43). Efter det interimistiska beslutet tvisteförhandlade parterna utan att nå enighet. AD fann slutligen, i nu aktuell dom, att J:s bisyssla inte var tillåten enligt 7 § LOA och Polisförbundets talan avslogs.

Prövningen i AD

Parterna var ense om vilka arbetsuppgifter J hade vid polisen samt vilken funktion hon hade i föreningen. Parterna var således bara oense i själva rättsfrågan, huruvida bisysslan var förtroendeskadlig eller ej.

Rättsliga utgångspunkter enligt AD

AD konstaterade AD följande.

Det avgörande för om en bisyssla är förtroendeskadlig är vilka beröringspunkter, av betydelse för förtroendet för opartiskheten i arbetet vid myndigheten, som finns mellan bisysslan och den statsanställdes aktuella arbetsuppgifter, dennes kollegor eller verksamheten vid främst den myndighet där den statsanställde arbetar. Det är förtroendet för den statsanställdes och dennes kollegors opartiskhet i arbetet som skyddas av 7 § LOA. Med "myndighetens anseende" i den aktuella lagbestämmelsen åsyftas inte myndighetens anseende i varje hänseende utan bara anseendet för att opartiskhet iakttas i myndighetens verksamhet. Det är inte nödvändigt att allmänhetens förtroende verkligen har rubbats eller ens att något inträffat som är ägnat att sätta allmänhetens tilltro på spel.

Tillåtligheten av en bisyssla bedöms bland annat med hänsyn till graden av risk för förtroendeskada i det enskilda fallet och om graden av risk för förtroendeskada är försvarlig. Även bisysslans betydelse för arbetstagaren personligen beaktas. Om det finns ett starkt personligt intresse av att utöva bisysslan, talar det för att en något större risk för förtroendeskada bör accepteras, till exempel bisysslor som är ett uttryck för arbetstagarens ideella intressen, till exempel socialvårdande eller annan välgörande verksamhet. Att det finns allmänna intressen för att bisysslan utförs kan också tala för att en relativt högre risk för förtroendeskada måste accepteras. Fackliga, politiska eller andra ideella förtroendeuppdrag är bisysslor som mindre ofta lär omfattas av förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor. Vid en samlad bedömning av vilken risk som är acceptabel, inverkar arbetstagarens uppgifter inom myndigheten i hög grad, liksom bisysslans omfattning och dess beskaffenhet.

Polisväsendet allmänhetens ögon riktade på sig. Verksamheten innefattar i stor utsträckning myndighetsutövning mot enskilda och har även vissa inslag av rättskipande arbetsuppgifter. Detta ställer stora krav på att allmänhetens förtroende för myndighetens opartiskhet upprätthålls. Generellt är därför riskgraden för förtroendeskada på grund av bisyssla hög när det gäller poliser och endast förhållandevis små risker bör accepteras.

AD:s bedömning

Enligt AD innebär föreningsfriheten att själva medlemskapet i föreningen inte kan läggas J till last. Med hänsyn till yttrandefriheten kan inte heller de åsikter som J yttrar, inom ramen för förenings opinionsbildande verksamhet, läggas henne till last. Detta hade inte heller staten gjort gällande i målet.

AD konstaterade emellertid att J, genom att vara ordförande i föreningen, engagerar sig i en ledande ställning för föreningens hela verksamhet, även om hon inte själv lämnar stöd och hjälp åt personer som anser sig utsatta för brott.

I Polismyndighetens verksamhet med ingripande mot och utredande av brott som har någon målsägande, finns det normalt enligt AD två distinkta partssidor. Den som anser sig varit utsatt för brott och den som är misstänkt för brott. Parterna har direkt motstående intressen i fråga om Polismyndighetens ingripande och utredning. Dessa intressen har Polismyndigheten att hantera opartiskt och sakligt.

Enligt AD finns det klara beröringspunkter mellan föreningens verksamhet, såvitt avser stöd och hjälp åt ena partssidan, den som anser sig utsatt för brott, och Polismyndighetens verksamhet. Att engagera sig i och arbeta för en sådan förening är därför en bisyssla som till sin art typiskt sett riskerar förtroendet för Polismyndighetens opartiskhet. Allmänheten kan lätt få intrycket att den polis som frivilligt agerar ensidigt på sin fritid genom att engagera sig för den ena partssidan, också kan komma att påverka sitt eget eller andras arbete vid Polismyndigheten.

Mot denna bakgrund var risken för förtroendeskada hög. Detta gäller även om föreningsengagemanget är samhällsnyttigt och trots att poliser och andra offentliga tjänstemän kan få författningsenliga arbetsinstruktioner att i sin anställning stödja den ena partssidan.

Redan att en polis på sin fritid engagerar sig ensidigt på det sätt som J gjort, innebär enligt AD en risk för förtroendeskada som inte är acceptabel. Att J i sin polisanställning för närvarande inte arbetar med förundersökningar eller med personer som har kontakt med Polismyndigheten i egenskap av brottsmisstänkta eller brottsoffer, har inte någon avgörande betydelse. Det saknar i det sammanhanget även betydelse huruvida detta förhållande är känt eller inte. Även om J:s engagemang skulle vara okänt, så kan det leda till förtroendeskada när det uppdagas.

Den höga risken för förtroendeskada som ett frivilligt ensidigt engagemang innebär, gjorde att J:s personliga intresse inte kunde tillmätas betydelse. Sammantaget fann AD således att J:s bisyssla inte var tillåten. Polisförbundets talan avslogs och det interimistiska beslutet förlorade sin verkan. Två ledamöter var skiljaktiga och ville bifalla Polisförbundets talan.

Arbetsgivarverkets kommentar

Domen slår fast att Polisens verksamhet är känslig för förtroendeskada och att verksamhetens karaktär gör att det är viktigt med allmänhetens förtroende för att den bedrivs opartiskt och sakligt. Den som är verksam som polis kan därför vara tvungen att avstå från vissa aktiviteter som kan ha beröring med Polismyndighetens verksamhet. Detta gäller även om, som i J:s fall, det finns ett starkt personligt intresse av att få utöva bisysslan.

I målet argumenterade staten för att det saknade betydelse vilka arbetsuppgifter J för närvarande utförde eftersom hon dan arbetsledas till uppgifter som har med brottsutredning att göra. Dessutom har allmänheten inte någon närmare insikt i vilka arbetsuppgifter som J utför som polis. Det är därför bra att AD slår fast att det inte är av avgörande betydelse vilka arbetsuppgifter J har för närvarande, jämför dock AD 2011 nr 83. Domen ger dock inte svar på hur man ska se på bisysslor för andra anställda än poliser inom polismyndigheten.

Det är även viktigt att AD uttalar att det inte var av betydelse huruvida det var allmänt känt att J hade sin bisyssla. Det får förstås så, för det fall bisysslan är okänd, att det föreligger en latent risk för förtroendeskada om och när bisysslan uppdagas.

Frågan om föreningsfriheten och yttrandefriheten och dess betydelse för rätten att utöva bisyssla är en komplex fråga. Det ska framhållas att Polismyndigheten inte ifrågasatte J:s medlemskap eller åsikter och, så som Polisförbundet förde sin talan, fick dessa frågor inte någon framträdande roll i processen. Om frågan om yttrandefrihet, föreningsfrihet eller någon annan rättighet som regleras i grundlagarna kommer upp i en tvist om en bisysslas tillåtlighet, så kräver det därför noggranna överväganden. Den myndighet som överväger tillåtligheten av en bisyssla som berör sådana rättigheter, bör således samråda med sin rådgivare vid Arbetsgivarverket innan beslut om förbud fattas.

Mer information

För ytterligare information om innehållet i detta "Arbetsgivarverket informerar", kontakta Hedda Mann, telefon 08-700 13 71.