AD 2011 nr 83, fråga om polisinspektörers uppdrag i kommunens socialnämnd var förtroendeskadlig bisyssla

Arbetsdomstolen, (AD), har i dom 2011 nr 83, mellan Polisförbundet och staten (genom Arbetsgivarverket) prövat om tre polisinspektörers politiska förtroendeuppdrag i respektive hemkommuns socialnämnd är förtroendeskadlig bisyssla enligt 7 § lagen om offentlig anställning, LOA.

Arbetsgivarverket informerar, nummer 18 2011

Bakgrund

Polismyndigheten i Västerbottens län beslutade sommaren 2009 att de tre poliserna skulle upphöra med sitt politiska förtroendeuppdrag som ledamöter i socialnämnden i den kommun där de också arbetade som poliser. Besluten fattades enligt 7 § LOA. Polisförbundet menade att bisysslan var tillåten och stämde staten i AD som interi-mistiskt beslutade att bisysslan var tillåten.

Polisförbundet yrkade att arbetsgivarens beslut skulle upphävas och gjorde i första hand gällande att 7 § LOA inte var tillämplig på en bisyssla i form av ett politiskt förtroendeuppdrag i en kommun och anförde att kommunallagen hade företräde framför LOA. I andra hand gjorde förbundet gällande att bisysslan inte var förtroendeskadlig.

Staten var av motsatt uppfattning och gjorde gällande att det fanns beröringspunkter mellan socialnämndens och polismyndighetens verksamheter. Vidare anförde staten att det förelåg en lagkonflikt mellan rapporteringsskyldigheten enligt 9 § polislagen, vilken innebär att en polis som får kännedom om brott som faller under allmänt åtal ska lämna rapport om det till sin förman, och socialtjänstsekretessen. Slutligen gjorde staten även gällande att bisysslan som förtroendevald var förtroendeskadlig eftersom man som förtroendevald i socialnämnden får ingående information om personers privatliv, och det därmed finns en risk för att allmänheten tror att denna information kan påverka bedömningen av dessa personer och deras anhöriga, men då inom ramen för polisens verksamhet.

Sammantaget menade staten således att förtroendeuppdragen innebar en risk för att förtroendet för polisernas opartiskhet i arbetet som polis kunde rubbas och att polismyndighetens anseende kunde skadas.

Polisförbundet ansåg att rapporteringsskyldigheten hade företräde framför reglerna om sekretess, att det under alla omständigheter inte uppstod någon intressekonflikt i praktiken samt att det förelåg ett starkt personligt och allmänt intresse av att poliserna kunde åta sig de aktuella bisysslorna.

AD:s domskäl

Är 7 § LOA tillämplig?

AD delade inte Polisförbundets uppfattning om att kommunallagen skulle vara konstitutionellt överordnad LOA. AD hänvisade till förarbetena av vilka det framgår att politiska förtroendeuppdrag "mindre ofta torde omfattas" samt att man i samband med 2000 års bisyssleutredning konstaterade att fackliga, politiska och ideella uppdrag skulle anses vara bisysslor även i kommuner och landsting. Således var 7 § LOA tillämplig på de aktuella förtroendeuppdragen.

Är bisysslorna förtroendeskadliga?

Inom polisverksamheten kan endast förhållandevis små risker för förtroendeskada accepteras. Vid bedömningen ska likväl göras en samlad bedömning. Att de tre poliserna hade haft bisysslorna under flera år tillmättes inte någon direkt betydelse för tillåtligheten av bisysslan men AD menade att en sådan omständighet kunde få bety-delse för helhetsbedömningen.

Polisernas arbetsuppgifter

AD konstaterade att de tre poliserna för närvarande inte arbetade i yttre tjänst, inte alls eller endast undantagsvis deltog i förundersökningar eller hade arbetsuppgifter som innebar myndighetsutövning.

AD delade inte statens uppfattning att man vid bedömningen skulle beakta att polis-männen skulle kunna få andra arbetsuppgifter i huvudsysslan i framtiden utan kon-staterade att bedömningen skulle göras med utgångspunkt i de aktuella arbetsuppgif-terna. Vissa skyldigheter föreligger emellertid alltid för en polis, hit hör rapporte-ringsskyldigheten och skyldigheten att ingripa vid brott.

Beröringspunkter

Därefter konstaterade AD att det är uppenbart att verksamhetsområdena för social-nämnden och polismyndigheten har beröringspunkter. Det gäller till exempel beträf-fande unga personer som begår brott vilket samtidigt utgör en av grunderna för tvångsomhändertagande enligt lagen om vård av unga, LVU. En sådan person kan också ha hemförhållanden där det förekommer brottslig verksamhet. Liknande beröringspunkter finns även när det gäller missbrukares brottslighet och lagen om vård av missbrukare, LVM. En och samma person kan således vara aktuell inom båda myndigheterna samtidigt. Båda verksamheterna är maktutövande och har möjlighet att fatta beslut som är mycket ingripande för den enskilda medborgaren. AD menade att dessa beröringspunkter generellt måste anses innebära en ökad risk för förtroendeskada.

Uppdraget i socialnämnden

AD konstaterade att antalet individärenden i respektive socialnämnd var lågt och att ledamöternas beslut fattades efter förslag av tjänstemännen. Detta gällde även i de fall ordföranden i nämnden ensam fattade beslut av brådskande karaktär. Vidare var det mycket ovanligt med personligt företräde inför nämnderna varför ledamöterna hu-vudsakligen inte hade någon personlig kontakt med den aktuella personen eller dess anhöriga i ett individärende.

Polismans rapporteringsskyldighet

Vad avsåg förhållandet mellan rapporteringsskyldigheten och socialtjänstsekretessen gjorde AD följande bedömning.

Enligt 10 kap. 28 § lagen om offentlighet och sekretess, OSL, hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten framgår av lag eller förordning. Bestämmelsen gäller både när en uppgift lämnas av en myndighet som sådan och när en uppgift lämnas av en offentlig funktionär som därvid inte handlar på myndighetens vägnar utan på egen hand. AD ansåg att nämnda bestämmelse i OSL "borde" vara tillämplig även om rapporteringsskyldigheten avser uppgifter som polisen tagit del av på sin fritid. Vidare ansåg AD att rapporteringsskyldigheten uppfyllde kravet på konkretion för att 10 kap. 28 § OSL skulle vara tillämplig. AD:s slutsats var således att "övervägande skäl" talade för att rapporteringsskyldigheten bryter den annars gällande sekretessen inom socialtjänsten. Med detta ställningstagande som grund konstaterade AD att det inte förelåg någon konflikt mellan rapporteringsskyldigheten och reglerna om sekretess samt att detta snarare kunde skada socialtjänstens anseende än polisens. I den mån det likväl kan uppfattas som att det föreligger en lagkollision menade AD att det i praktiken inte förekom att poliserna i sina förtroendeuppdrag fick kännedom om brott som inte redan var aktualiserade inom polisen, i vart fall var den risken liten.

Intressekonflikt i övrigt

AD delade Polisförbundets uppfattning att poliserna fick anses vara vana att hantera sekretessbelagd information och ha förmåga att inte röja eller använda sekretessbelagda uppgifter inom socialtjänsten i arbetet som polis. Det kunde likväl enligt AD finnas en viss risk, särskilt i en mindre kommun när det gäller LVU- och LVM-ärenden, för att någon tror sig bli felaktigt bedömd av polismyndigheten på grund av att han eller hon eller någon anhörig varit föremål för socialnämndens insatser. Men mot bakgrund av att ingen av de tre poliserna arbetade i yttre tjänst och att de endast i mycket begränsad utsträckning ägnade sig åt myndighetsutövning minskade emellertid risken. För det fall en person som tidigare varit föremål för socialnämndens åtgärder blir aktuell inom ramen för polisens verksamhet menade AD att denna fråga i så fall skulle kunna lösas genom att en annan polisman övertar ärendet, vilket också skett i ett fall.

Sammanfattningsvis konstaterade AD att den konkreta risken för intressekonflikt och därmed risk för förtroendeskada var låg.

Övriga omständigheter att beakta

Vilken grad av risk som bör tillåtas påverkas av olika motstående intressen såsom det personliga intresset av att åta sig en viss bisyssla, det allmänna intresset av att bisysslan tillåts och myndighetens verksamhet.

AD konstaterade att de aktuella bisysslorna var ett uttryck för sådana ideella intres-sen som i de fall där kollisionsrisker kan tänkas uppstå ska ges särskild hänsyn enligt förarbetena. AD ansåg också att det fanns ett starkt allmänt intresse av att poliserna tilläts utöva bisysslan. En relativt sett högre risk för förtroendeskada måste därför accepteras. Vad gäller polismyndighetens verksamhet var det, enligt AD, utan tvekan sådan verksamhet inom vilken särskild försiktighet är påkallad vid bedömningen av en bisysslas tillåtlighet. Blotta existensen av en bisyssla kan därför innebära risk för förtroendeskada. Likväl ska det göras en konkret riskbedömning.

Sammanfattande bedömning

Mot denna bakgrund drog AD följande slutsatser.

Intressekonflikten mellan huvudsysslan och bisysslan var relativt låg och så även risken för förtroendeskada. Å andra sidan bör inte ens en låg risk tolereras inom polisen. Men, då förtroendeuppdrag mindre ofta anses utgöra en otillåten bisyssla och då det föreligger såväl ett starkt personligt som allmänt intresse av att polismännen åtar sig förtroendeuppdrag, låg risken inom ramen för vad som bör tolereras.

Polismyndighetens beslut om förbud mot de aktuella bisysslorna upphävdes. Domen var dock inte enhällig.

Kommentar

Målet är särpräglat då det rör två myndigheter med extremt långtgående maktbefo-genheter gentemot enskilda individer och har därför endast ett begränsat värde för den statliga sektorn som helhet.

I målet hördes, på statens initiativ, ett vittne som är utbildad socionom och före detta polis. Vittnet menade att en av poliserna åsidosatt rapporteringsskyldigheten trots att polismannen, inom ramen för förtroendeuppdraget, träffat en kvinna som berättat om misshandel i familjen. Uppgifterna bestreds av Polisförbundet och AD fäste inte tilltro till vad som framkom i förhöret. Att statens vittne de facto hade polisanmält en av poliserna för brott mot rapporteringsskyldigheten kommenterade inte AD i sina domskäl. AD kommenterade inte heller statens invändning att det privata och allmänna intresset av att poliserna åtog sig bisysslorna inte hotades av arbetsgivarens beslut eftersom det endast avsåg möjligheten att vara ledamot i en specifik nämnd med ovanligt långtgående maktbefogenheter.

Följande frågor har emellertid klarlagts:

  • Politiska uppdrag är bisyssla enligt 7 § LOA.
  • I målet har AD redogjort för varför de anser att rapporteringsskyldigheten bryter igenom socialtjänstsekretessen, jmf. AD 2004 nr 108.
  • Utifrån polisernas aktuella arbetsuppgifter föreligger det en låg risk för för-troendeskada.
  • Polisernas personliga intressen och det allmänna intresset av att vara ledamöter i respektive socialnämnd innebär att den konstaterade risken, trots att det rör polisens verksamhet, bör tolereras.

AD redogör i sina domskäl på ett överskådligt sätt för de principer som gäller vid bedömningen av om en bisyssla är tillåten eller ej. Arbetsgivaren ska, i det enskilda fallet, göra en samlad bedömning av de omständigheter som kan ha betydelse för bevarandet av allmänhetens förtroende för opartiskheten.

  • Graden av risk ska bedömas. Om det finns beröringspunkter ökar risken för förtroendeskada, liksom om det utgår ekonomisk ersättning.
  • Därefter ska arbetsgivaren ta ställning till vilken risk som kan anses försvarlig. Detta beror på arbetstagarens arbetsuppgifter i huvudsysslan och beskaffenheten av myndighetens uppgifter.
  • I bedömningen av vilka risker som kan anses vara försvarliga ska även beaktas personliga och allmänna intressen av att en arbetstagare åtar sig en viss bisyssla.

Det ska framhållas att den offentliga förvaltningen är en grundsten i det svenska de-mokratiska samhället. Det är av största vikt att denna förvaltning åtnjuter medborgarnas fulla förtroende. Förbudet för de offentliganställda att inneha förtroendeskad-liga bisysslor fyller en viktig funktion i upprätthållandet av detta förtroende. Om arbetsgivaren konstaterar att bisysslan är förtroendeskadlig föreligger därför en skyldighet för arbetsgivaren att förbjuda den, i syfte att värna medborgarnas förtroende för statsförvaltningen. Denna åtgärd åligger således myndigheten snarare i dess egenskap av en del av statsförvaltningen än i dess egenskap av arbetsgivare.

För mer information om bisysslor, se Arbetsgivarverkets cirkulär 2002:A 8.

Mer information

Kontakta Hedda Mann, telefon 08-700 13 71 för ytterligare information om innehållet i detta "Arbetsgivarverket informerar".