Fråga om staten fullgjort sin förhandlingsskyldighet enligt 11 § MBL i samband med inrättandet av en polismyndighet

Arbetsdomstolen, AD, har i dom AD 2016 nr 76, mellan OFR/S,P,O genom Polisförbundet, nedan förbundet, och Staten genom Arbetsgivarverket, funnit att en organisationskommitté, nedan genomförandekommittén, kan förhandla å statens vägnar samt att staten i samband med ombildningen till en polismyndighet inte fullt ut fullgjort sin förhandlingsskyldighet.

Arbetsgivarverket informerar nummer 2 2017

Logotype: Arbetsgivarverket informerar

Bakgrund

Den 1 januari 2015 ombildades 21 polismyndigheter till en sammanhållen polismyndighet. Arbetet med omorganisationen bedrevs åren 2013-2014 av en genomförandekommitté som leddes av en särskild utredare. Genomförandekommittén fattade alla de beslut som krävdes för att en ny myndighet skulle vara på plats från och med den 1 januari 2015. Ett av dessa beslut avsåg en preliminär inplacering av arbetstagarna i den nya organisationen. Beslutet fattades i augusti 2014, kort efter avslutad förhandling. Till grund för förhandlingen och beslutet fanns dels en Excelfil med en förteckning där alla ca 28 500 medarbetare var inplacerade i den nya organisationen, dels instruktioner och principer som styrde inplaceringen. Förutsättningarna för inplaceringen hade även förhandlats i juni 2014.

Inför förhandlingen var parterna ense om att inplaceringen var preliminär, men det visade sig senare att genomförandekommittén och förbundet tolkade ordet preliminär på olika sätt. Genomförandekommittén menade att den var preliminär eftersom man förutsåg att det skulle behöva göras omfattande förändringar under hösten 2014. Dessa förändringar, till skillnad från de inplaceringar som inte förändrades, samverkades med de fackliga organisationerna. Förbundets uppfattning var emellertid att inplaceringen var preliminär då den skulle bli föremål för ytterligare förhandlingar, där grupper och arbetslag skulle bedömas utifrån arbetstagarnas kompetens och verksamhetens behov.

Förbundet, gjorde i första hand gällande att genomförandekommittén inte kunde fullgöra arbetsgivarens förhandlingsskyldighet och i andra hand att förhandlingsskyldigheten inte var fullgjord. Förbundet yrkade allmänt skadestånd om 10 miljoner kronor i förhållande till förstahands- alternativt andrahandsgrunden.

Staten bestred talan i dess helhet.

Domskäl

Kunde genomförandekommittén fullgöra förhandlingsskyldigheten?

AD konstaterade att huvudregeln är att staten är en juridisk person och därför har det övergripande ansvaret som arbetsgivare. Utvecklingen har dock gått mot det funktionella arbetsgivarbegreppet, som innebär att respektive myndighet utövar arbetsgivarfunktionen för de anställda vid myndigheten. Det funktionella arbetsgivarbegreppet gäller då det finns stöd för sådan tolkning i lagens förarbeten eller är motiverat med beaktande av regelns ändamål, men gäller alltså inte utan undantag.

11 § MBL är dispositiv, vilket innebär att parterna kan komma överens om hur förhandlingar ska genomföras. Finns inte någon sådan överenskommelse är utgångspunkten att part själv får avgöra hur denne ska representeras i förhandlingen. AD fann inget stöd i förarbeten och praxis, för att med arbetsgivare i 11 § MBL, avses anställningsmyndigheten, även om skyldigheten i många fall bör fullgöras på denna nivå. Det utesluter emellertid inte att förhandlingen genomförs av annan myndighet om denna fattar ett beslut om viktigare förändring. AD konstaterade att parterna i Huvudavtalet förutsatt att en myndighet ska kunna förhandla frågor som rör förhållandet utanför den myndigheten. Utredningen visade dessutom att det är en vanlig ordning att en organisationskommitté genomför MBL-förhandlingar för statens räkning, inför ombildningar av myndigheter.

Genomförandekommittén kunde således fullgöra statens förhandlingsskyldighet och den nya polismyndigheten var inte skyldig att, efter ombildningen, återigen förhandla genomförandekommitténs beslut. Förbundets förstahandsyrkande avslogs.

Var förhandlingsskyldigheten fullgjord?

Inledningsvis konstaterade AD att komplicerade frågor bör förhandlas flera gånger allteftersom frågorna bearbetas och beslut förbereds samt att arbetsgivaren ansvarar för att förhandlingsfrågan i hela dess vidd blir föremål för förhandling. Parterna har emellertid en ömsesidig skyldighet att medverka till sakliga förhandlingar och den ena partens skyldigheter är beroende av hur motparten agerar. Parterna kan också enas om en annan ordning än den som följer av 11 § MBL.

AD konstaterade också att ombildningen varit synnerligen omfattande och komplex och att arbetet utförts under betydande tidspress.

Vad avser betydelsen av den preliminära inplaceringen hade de personer som varit involverade i denna fråga talat förbi och missförstått varandra. AD menade att det framstod som ytterligt svårt för en arbetstagarorganisation att skaffa sig en överblick och bilda sig en uppfattning om den föreslagna inplaceringen. Staten hade inte lämnat tillräcklig information eller tillräckligt underlag för att förbundet skulle kunna lämna synpunkter, utifrån arbetstagarnas kompetens och verksamhetens behov. Det var också ostridigt att någon sådan diskussion inte hade förekommit.

Förbundet saknade förvisso fog för uppfattningen att nya förhandlingar skulle hållas efter årsskiftet 2014/2015 eller att, som förbundet påstod, inplaceringen avsåg en administrativ åtgärd. Förbundet hade dock uttryckt tveksamhet inför att godta inplaceringsbeslutet om detta inte var preliminärt och AD menade att man hade fog för sin uppfattning att frågan skulle förhandlas igen under hösten 2014. Detta berodde dels på att genomförandekommittén hade betonat vikten av att inplaceringen färdigställdes så att IT-systemen skulle hinna anpassas, dels på att genomförandekommittén inte klargjort att ytterligare förhandlingar bara skulle bli aktuella i de fall den preliminära inplaceringen förändrades under hösten 2014. Därtill var protokollet från augustiförhandlingen, i denna del, inte tillräckligt tydligt.

Staten invände att frågan om verksamhetens behov och arbetstagarnas kompetens inte var relevant eftersom det var fråga om en verksamhetsövergång och anställningarna därför skulle överföras i oförändrat skick. AD menade emellertid att den omfattande översyn av inplaceringarna som inleddes efter augustibeslutet, gav stöd för förbundets uppfattning att beslutet skulle följas av förhandlingar utifrån arbetstagarnas kompetens och verksamhetens behov.

Sammantaget gjorde AD bedömningen att staten genom genomförandekommittén inte fullt ut hade fullgjort förhandlingsskyldigheten enligt 11 § MBL.

AD konstaterade att orsaken till brottet mot förhandlingsskyldigheten inte berodde på att genomförandekommittén tagit lätt på arbetstagarinflytandet. Men man hade inte säkerställt hur arbetstagarinflytandet skulle anordnas och inte heller tydliggjort att ytterligare förhandlingar bara skulle hållas avseende förändringar av den preliminära inplaceringen. Förbundet däremot, förtjänade kritik för att man inte klargjort att man förväntade sig att den nya polismyndigheten skulle fullgöra förhandlingsskyldigheten. Förbundet hade således inte medverkat till att missförstånd klarades ut och hade därmed varit medvållande till att staten brutit mot 11 § MBL. Mot denna bakgrund jämkade AD skadeståndet från yrkade 10 miljoner kronor till 200 000 kronor.

Kommentar

Det var viktigt för staten att få bekräftat att en organisationskommitté kan förhandla för staten som arbetsgivare, i samband med att myndigheter ombildas. En annan ordning hade inverkat negativt på möjligheten att snabbt kunna förändra den statliga myndighetsstrukturen. Domstolens utredning om det statliga arbetsgivarbegreppet kan dessutom vara värd att återvända till eftersom detta begrepp, från tid till annan, aktualiseras.

När det gäller frågan om genomförandekommittén fullgjort förhandlingsskyldigheten, byggde statens argumentation i huvudsak på att frågan om kompetens och behov inte skulle förhandlas, eftersom det var fråga om en verksamhetsövergång och att förbundet, av olika skäl, borde ha förstått att den preliminära inplaceringen inte skulle förhandlas ytterligare. Statens bevisning, som inte ifrågasattes av AD, bestod bland annat av skrivningar i olika PM inför inplaceringen, mejl, protokollet från augustiförhandlingen samt att de andra fackliga motparterna, som hördes i målet, insett att frågan var slutförhandlad. Man kan således konstatera att arbetsgivarens bevisbörda, för att förhandlingsfrågan fullt ut fullgjorts, är hög.

Slutligen kan konstateras att utgångspunkten är att komplexa beslut bör förhandlas vid flera tillfällen. En annan ordning förutsätter samverkansavtal. Likaså är det riskabelt att blanda direkt arbetstagarinflytande med traditionella MBL-förhandlingar, utan att skriftligen ha enats om hur förhandlingsskyldigheten ska fullgöras.

Mer information

För ytterligare information om innehållet i detta ”Arbetsgivarverket informerar”, kontakta Hedda Mann, telefon 08-700 13 71.